do Departamento de Estado dos EUA, outubro de 2008

NQuando os fundadores da República Americana redigiram e ratificaram a Constituição dos EUA em 1787, não previram um papel para os partidos políticos. Na verdade, deliberaram sobre várias disposições constitucionais — como a separação dos poderes entre Executivo, Legislativo e Judiciário; o federalismo; e a eleição indireta para presidente por um Colégio Eleitoral (veja abaixo) — para preservar a nova república contra partidos e facções.

Não obstante as intenções dos fundadores, em 1800 os Estados Unidos tornaram-se a primeira nação a desenvolver partidos políticos embrionários, organizados em bases nacionais, para realizar a transferência do poder executivo de uma facção para outra por meio de eleições. O desenvolvimento e a expansão dos partidos políticos que se verificou a seguir estiveram estreitamente relacionados com a ampliação do direito ao voto. Nos primórdios da república, somente os homens com posses podiam votar, mas essa restrição começou a ruir no início do século 19 em conseqüência da imigração, do crescimento das cidades e de outras forças democráticas, como a expansão do país para o oeste. Durante décadas, o direito ao voto foi se estendendo a grupos cada vez maiores da população adulta à medida que as restrições com base em propriedade, raça e sexo eram eliminadas. Com a ampliação do eleitorado, os partidos políticos se desenvolveram para mobilizar a crescente massa de eleitores como meio de controle político. Os partidos políticos foram institucionalizados para realizar essa tarefa essencial. Assim, os partidos surgiram nos Estados Unidos como parte da expansão democrática e, com início nos anos 1830, tornaram-se solidamente estabelecidos e poderosos.

Atualmente, os partidos Republicano e Democrata — ambos herdeiros de seus antecessores dos séculos 18 e 19 — dominam o processo político. Com raras exceções, os dois principais partidos controlam a Presidência, o Congresso, os governos e os legislativos estaduais. Por exemplo, desde 1852 todos os presidentes eram ou democratas ou republicanos, e no período Pós-Segunda Guerra Mundial, a participação dos dois maiores partidos na votação popular para presidente foi em média de 95%. Raramente um dos 50 estados elege um governador que não seja ou democrata ou republicano. A quantidade de membros independentes ou de um terceiro partido no Congresso ou nos legislativos estaduais é extremamente baixa.

Nas últimas décadas, um número cada vez maior de pessoas se autoclassifica como “independente” e tem permissão para se registrar e votar nessa condição em muitos estados. Além disso, segundo as pesquisas de opinião pública, mesmo aqueles que se dizem independentes, em geral, demonstram preferência por um ou outro partido.

Exceção a essa regra geral pode-se constatar em âmbito local, especialmente nas cidades pequenas, onde os candidatos não são obrigados a declarar nenhuma filiação partidária ou podem competir fazendo parte de uma chapa eleitoral de candidatos com idéias semelhantes sob a bandeira de uma iniciativa local específica — como a recuperação do centro da cidade ou a construção de uma escola. Embora os dois maiores partidos organizem e dominem o governo nas esferas nacional, estadual e local, eles tendem a ser menos programáticos e coesos ideologicamente do que os partidos em outras democracias. A capacidade de os principais partidos se adaptarem ao desenvolvimento político nacional resultou no domínio pragmático do processo político.

Por que um sistema bipartidário?

Como se observou, republicanos e democratas têm dominado a política eleitoral desde 1860. Esse histórico sem igual de apenas dois partidos monopolizarem continuamente a política eleitoral da nação reflete os aspectos estruturais do sistema político americano, assim como as características especiais dos partidos.

O sistema padrão para eleger legisladores nacionais e estaduais nos Estados Unidos é o distrital de “representante único”, pelo qual o candidato que recebe a pluralidade dos votos (ou seja, o maior número de votos em qualquer distrito eleitoral) vence a eleição. Embora alguns estados exijam maioria de votos para a eleição, quase todos os candidatos podem ser eleitos com uma simples pluralidade.

Diferentemente dos sistemas proporcionais, comuns em muitas democracias, o sistema distrital de representante único só permite que um único partido vença em determinado distrito. O sistema de representante único, portanto, incentiva a formação de partidos nacionais com ampla base de apoio e suficientes habilidades de gerenciamento, recursos financeiros e apelo popular para obter pluralidade nos distritos legislativos de todo o país. Nesse sistema, candidatos de partidos menores ou terceiros partidos ficam em desvantagem. Partidos com recursos financeiros e apoio popular mínimos tendem a não conseguir nenhuma representação. Assim, é difícil para novos partidos obter um nível de representação proporcional viável e conquistar expressão nacional, por causa da estrutura de “o vencedor leva tudo” do sistema eleitoral americano. Por que dois em vez de, digamos, três partidos nacionais bem financiados? Em parte por considerar-se que dois partidos oferecem ao eleitor gama suficiente de escolha, em parte porque historicamente os americanos não gostam de extremos políticos e em parte porque os dois partidos são abertos a novas idéias (veja abaixo).

O Colégio Eleitoral

Outro incentivo para a solução de dois partidos é o sistema de Colégio Eleitoral para escolha dos presidentes. De acordo com esse sistema, os americanos tecnicamente não votam diretamente para presidente e vice-presidente. Em vez disso, eles votam em cada estado para um grupo de “eleitores” comprometidos com um ou outro candidato presidencial. O número desses eleitores corresponde ao número da delegação parlamentar de um estado, ou seja, o número de deputados e senadores de um estado. A eleição para presidente exige maioria absoluta dos 538 votos dos 50 estados no Colégio Eleitoral. (Esse número inclui três votos da capital nacional, Washington, e do Distrito de Colúmbia, que não é estado e não tem representação eleita no Congresso.)

A exigência de maioria absoluta torna extremamente difícil a um candidato de terceiro partido chegar à Presidência, porque os votos de um estado no Colégio Eleitoral são alocados segundo o sistema de o vencedor leva tudo (com duas exceções). Assim, seja qual for o candidato que receba a pluralidade do voto popular em um estado — ainda que com vitória apertada — ganha todos os votos do estado no Colégio Eleitoral. No Maine e em Nebraska, o vencedor do voto popular no estado ganha dois votos no Colégio Eleitoral e o vencedor em cada distrito congressional obtém um voto. Assim como o sistema distrital de representante único, o funcionamento do Colégio Eleitoral também é desfavorável a terceiros partidos, os quais têm poucas chances de obter os votos do Colégio Eleitoral em qualquer estado, sem falar na vitória em número suficiente de estados para eleger um presidente.

Os fundadores da nação desenvolveram o sistema de Colégio Eleitoral como parte de seu plano de divisão do poder entre estados e governo nacional. No sistema de Colégio Eleitoral, o voto popular para presidente em todo o país não é determinante. Assim, é possível que os votos no Colégio Eleitoral obtidos com base na eleição estadual produzam um resultado diferente do da votação popular no âmbito nacional. Na verdade, já houve 17 eleições presidenciais nas quais o vencedor não recebeu a maioria dos votos populares apurados. A primeira delas foi a eleição de John Quincy Adams em 1824, e a mais recente a de George W. Bush em 2000. Algumas pessoas consideram o sistema de Colégio Eleitoral uma preciosidade arcaica, embora outros observadores o defendam porque ele exige que os candidatos lutem pela eleição em muitos estados e não apenas nos mais populosos.

Outras barreiras aos terceiros partidos

Em virtude da tendência do sistema para criar dois partidos nacionais ao longo do tempo, e com os democratas e os republicanos atualmente no controle da máquina governamental, não surpreende que eles tenham criado outras regras eleitorais que funcionam a seu favor. Por exemplo, qualificar um novo partido para figurar na cédula eleitoral em um estado pode ser uma tarefa árdua e dispendiosa, exigindo freqüentemente petições com dezenas de milhares de assinaturas e capacidade para atrair um “patamar” suficiente de votos nas eleições subseqüentes a fim de continuar na cédula.

A singularidade do processo de indicação dos Estados Unidos é uma barreira estrutural adicional aos terceiros partidos. Entre as democracias do mundo todo os Estados Unidos são a única nação a recorrer às eleições primárias para indicar os candidatos dos partidos à Presidência, ao Congresso e a cargos eletivos estaduais. Como observamos, de acordo com esse modelo de sistema de indicação, em uma eleição primária os eleitores da base partidária escolhem o candidato a ser indicado pelo partido para a eleição geral. Na maioria das nações, as indicações partidárias são controladas pelas organizações partidárias e por seus líderes. Mas nos Estados Unidos, é comum hoje em dia que os eleitores tenham a palavra final sobre quem serão os indicados dos partidos Democrata e Republicano.

Embora esse sistema resulte em organizações partidárias mais fracas do que se observa em muitas democracias, esse processo participativo de indicação tem contribuído para o domínio republicano e democrata da política eleitoral. Ao obter a indicação do partido por meio das eleições primárias, candidatos insurgentes ou reformistas podem trabalhar dentro dos partidos para ter acesso às eleições gerais e, desse modo, aumentar suas chances de conquistar a vitória nas eleições gerais sem precisar organizar terceiros partidos. Assim, o processo de indicação nas primárias tende a canalizar os dissidentes para os dois maiores partidos e, de modo geral, torna-se desnecessário empreender a difícil tarefa de formar um terceiro partido. Além disso, os partidos e seus candidatos tendem a adaptar as estratégias eleitorais com vistas a cooptar a mensagem de candidatos independentes ou de um terceiro partido com grande poder de atração.

Ampla base de apoio

Os partidos Republicano e Democrata buscam ampla base de apoio e costumam captar eleitores em todas as classes econômicas e grupos demográficos. Com exceção dos eleitores afro-americanos e judeus — a grande maioria dos quais em geral vota no candidato à presidência do Partido Democrata — os dois partidos obtêm níveis de apoio significativos de praticamente todos os principais grupos socioeconômicos da sociedade. Os partidos também apresentam flexibilidade no que diz respeito a posições políticas e, normalmente, não mostram adesão rígida a uma ideologia ou a um conjunto de metas políticas. Ao contrário, eles tradicionalmente têm se preocupado acima de tudo em vencer as eleições e controlar os poderes eletivos do governo.

Em face das suas amplas bases socio­eco­nômicas de apoio eleitoral e da necessidade de trabalhar numa sociedade, que em termos ideológicos situa-se em sua maioria no centro, os partidos americanos adotaram posições políticas essencialmente centristas. Como ressaltado, eles também apresentam um alto grau de flexibilidade política. Essa abordagem não doutrinária possibilita a republicanos e democratas tolerar uma grande diversidade em seus quadros e tem contribuído para sua capacidade de absorver terceiros partidos e movimentos de protestos quando surgem. Em geral, o Partido Republicano é considerado conservador — com ênfase maior nos direitos de propriedade e na acumulação privada de riqueza, e o Partido Democrata é tido como mais à esquerda, favorecendo políticas sociais e econômicas liberais. Na prática, quando chegam ao poder, os dois partidos tendem a ser pragmáticos.

Estruturas partidárias descentralizadas

Além de ideologicamente flexíveis, os dois principais partidos americanos caracterizam-se pela estrutura descentralizada. Uma vez no cargo, um presidente não pode presumir que os membros de seu partido no Congresso sejam leais defensores de suas iniciativas preferenciais, tampouco os líderes partidários no Congresso esperam que os membros de seu partido votem todos de acordo com a linha partidária. As bancadas democrata e republicana no Congresso (compostas por legisladores titulares) são autônomas, e podem seguir políticas de oposição ao presidente, ainda que o presidente seja do mesmo partido. A arrecadação de fundos de campanha pelos partidos é igualmente separada, já que os comitês de campanha para deputados e senadores operam de forma independente dos comitês partidários nacionais, que são mais voltados para as eleições presidenciais. Além disso, exceto para fins de afirmação de autoridade sobre procedimentos que visam selecionar delegados para as convenções nacionais de indicação de candidato, as organizações partidárias nacionais raramente interferem nos assuntos partidários dos estados.

Essa fragmentação organizacional é conseqüência do sistema constitucional de separação de poderes — a divisão de poderes entre Legislativo, Executivo e Judiciário, tanto no âmbito federal quanto estadual. O sistema de divisão de poderes só consegue gerar incentivos limitados para uma unidade partidária entre os legisladores e o chefe do Executivo do mesmo partido. Isso é inteiramente verdadeiro quer se trate dos membros do Congresso com relação a um presidente do mesmo partido, ou do relacionamento semelhante entre legisladores estaduais e governador.

O sistema estratificado de governos federal, estaduais e locais nos Estados Unidos estimula ainda mais a descentralização dos partidos ao criar milhares de bases eleitorais para detentores de cargos públicos nos âmbitos federal, estadual e local. Como observado anteriormente, o uso de eleições primárias para indicar candidatos também enfraquece as organizações partidárias ao negar-lhes competência para controlar a seleção dos indicados do partido. Candidatos individuais, portanto, são incentivados a criar suas próprias organizações de campanha e de correligionários, primeiro para vencer as primárias e depois as eleições gerais.

Cautela pública

Apesar da longa e expressiva evidência de partidarismo organizado no sistema político americano, um componente arraigado na cultura cívica do país é a crescente desconfiança nos partidos políticos. A adoção e o crescimento do sistema de eleições primárias para indicação de candidatos ao Congresso e aos cargos eletivos estaduais é testemunho de um sentimento populista, ou até mesmo anti-partidário, do público. Os americanos modernos são céticos com relação aos líderes das organizações partidárias exercerem grande poder sobre o governo. As pesquisas de opinião pública revelam constantemente que grandes parcelas da população acreditam que os partidos às vezes mais confundem do que esclarecem as questões — e que seria melhor se não houvesse legendas partidárias nas cédulas eleitorais.

Os partidos, portanto, precisam enfrentar o fato de um número substancial de eleitores dispensar pouca importância à identificação partidária. Um indicador disso é a incidência da chapa dividida. Por exemplo, um eleitor pode votar no candidato indicado por seu partido para presidente e no candidato indicado por outro partido em seu distrito para o Congresso. Assim, numa época de governo dividido, os presidentes freqüentemente se encontram diante da necessidade de governar sem maioria em uma ou nas duas Casas do Congresso. O controle do Executivo e do Legislativo dividido entre os partidos tornou-se característica comum tanto do governo federal quanto do governo dos 50 estados. Alguns observadores acreditam que os eleitores até preferem esse formato, pois isso tende a conter iniciativas governamentais que possam ser inconvenientes para os eleitores.

Terceiros partidos e candidatos independentes

Terceiros partidos e candidatos independentes, apesar dos obstáculos discutidos anteriormente, têm sido uma característica periódica da política americana. Eles em geral levantam problemas sociais que os principais partidos deixaram de enfrentar no primeiro plano do discurso público — e na agenda governamental. A maioria dos terceiros partidos tende a florescer em uma única eleição e depois a acabar, definhar ou ser absorvida por um dos partidos principais. Desde os anos 1850, apenas um partido novo, o Partido Republicano, surgiu para assumir a condição de grande partido. Naquele momento, havia uma questão moral imperativa — a escravidão — dividindo a nação. Essa questão forneceu a base para o recrutamento de candidatos e para a mobilização de eleitores. Há comprovações de que os terceiros partidos podem ter grande impacto nos resultados eleitorais. Por exemplo, a candidatura de Theodore Roosevelt por um terceiro partido em 1912 dividiu o voto natural republicano e permitiu a eleição do democrata Woodrow Wilson com menos da maioria do voto popular. Em 1992, a candidatura independente de H. Ross Perot atraiu eleitores que, na maioria, votavam no Partido Republicano nos anos 1980 e, com isso, contribuiu para a derrota do presidente republicano, George H.W. Bush. Na disputa extremamente acirrada de 2000 entre o republicano George W. Bush e o democrata Al Gore, é possível que se o candidato do Partido Verde, Ralph Nader, não estivesse concorrendo na Flórida, Gore vencesse as eleições nesse estado e, conseqüentemente, chegasse a presidência.

As pesquisas de opinião pública desde a década de 1990 têm mostrado de forma sistemática um alto grau de apoio popular à idéia de um terceiro partido. No período preparatório para as eleições de 2000, uma pesquisa do Instituto Gallup constatou que 67% dos americanos eram favoráveis a um terceiro partido forte que apresentasse candidatos a presidente, ao Congresso e a cargos eletivos estaduais em contraposição aos republicanos e democratas indicados. São exatamente esses sentimentos, mais os excessivos gastos de campanha, que permitiram ao bilionário texano Ross Perot obter 19% do voto popular para presidente em 1992, o mais alto percentual obtido por um candidato de terceiro partido desde que Teodore Roosevelt (Partido Progressista ) obteve 27% dos votos em 1912.