Existe grande probabilidade de um presidente titular que possa ser reeleito ter de se preparar para uma experiência desse tipo. Os segundos mandatos apresentam novos desafios. Eles não são intransponíveis, e alguns presidentes saem-se melhor do que outros. Assim como no caso de um primeiro mandato bem-sucedido, é necessário que a transição seja planejada com eficiência.

John P. Burke é professor da Universidade de Vermont especializado em Política Americana, Presidência dos Estados Unidos e Ética e Diplomacia Pública. Publicou vários artigos sobre transições presidenciais e dois livros: Becoming President: The Bush Transition 2000-2003 [Tornando-se Presidente: A Transição Bush 2000-2003] e Presidential Transitions: From Politics to Practice [Transições Presidenciais: Da Política à Prática], que trata das transições e inícios de mandato de Carter, Reagan, Bush Pai e Clinton.

Embora muita atenção seja dada à transição de presidentes recém-eleitos, os presidentes titulares que conseguem se reeleger enfrentam um desafio igualmente importante ao prepararem-se para um segundo mandato. Dos 19 presidentes americanos que governaram desde 1900, 8 foram reeleitos (inclusive William McKinley e Richard M. Nixon, que não completaram o segundo mandato). Além disso, quatro vice-presidentes que assumiram a Presidência foram bem-sucedidos em ganhar a eleição por mérito próprio (Theodore Roosevelt, Calvin Coolidge, Harry Truman e Lyndon Johnson). Assim, existe grande probabilidade de um presidente titular que possa ser reeleito ter de se preparar paraum novo mandato no cargo.

De certo modo, as transições para um segundo mandato representam um desafio menos assustador. Os presidentes candidatos à reeleição não enfrentam a dificuldade de ter de preencher cargos importantes do secretariado e do subsecretariado da Casa Branca às pressas em 75 dias entre a eleição em novembro e a posse em 20 de janeiro. No que diz respeito aos departamentos e às agências, a situação é especialmente vantajosa. Os ocupantes dos cargos podem permanecer neles se for da escolha do presidente ou ser substituídos dentro do período determinado por ele. Essa não é uma vantagem pequena. E, mais importante, não existe obrigatoriedade de que os membros do secretariado e do subsecretariado sejam reconfirmados pelo Senado dos EUA.

Ao contrário, os presidentes recém-eleitos precisam agir com muita rapidez para escolher e indicar os membros de seu secretariado — com exceção dos “governos-sombra” de muitos sistemas parlamentaristas. Felizmente, o Senado costuma aprovar os indicados rapidamente. Preencher os cargos do subsecretariado é mais problemático: o tempo entre a escolha do presidente e sua aprovação leva hoje em torno de oito meses. Assim, enquanto um governo novo leva algum tempo para preencher todos os cargos, um presidente reeleito pode gozar de plena potência nos primeiros meses de seu segundo mandato.

Pouquíssimos cargos da Casa Branca necessitam da aprovação do Senado; ainda assim, também nesse âmbito os presidentes reeleitos parecem levar vantagem. Eles não enfrentam restrições de tempo para preencher rapidamente os 1,5 mil ou 2 mil postos que agora fazem parte do Gabinete da Presidência. Membros habilidosos e importantes da equipe podem ser mantidos ou promovidos. E, mais importante, não é necessário passar pelos estágios iniciais de aprendizado que a nova equipe de um presidente recém-eleito geralmente enfrenta. Existe uma memória institucional incorporada de um mandato ao outro, geralmente ausente quando a Presidência muda de mãos.

Padrões distintos

Dada a maior autonomia para fazer mudanças de pessoal e a ausência da pressão do tempo, não surpreende que os presidentes reeleitos tenham variado consideravelmente no que diz respeito ao que fizeram durante suas transições para o segundo mandato. Para Dwight D. Eisenhower, presidente durante dois mandatos — de 1953 a 1961 — a continuidade estava na ordem do dia. Nenhuma mudança significativa foi realizada entre os funcionários do alto escalão da Casa Branca no início do segundo mandato de Eisenhower (exceto pelo retorno de Robert Cutler como assessor de Segurança Nacional). Três dos dez membros do secretariado acabariam por deixar seus cargos, embora isso tenha ocorrido muito depois, em 1957.

Após sua reeleição em 1972, Richard Nixon exigiu a renúncia de todos os funcionários por indicação política em seu governo; a mudança no secretariado foi significativa, mas na equipe nem tanto. Dos então 11 departamentos disponíveis, 8 foram preenchidos por novos membros; no final do ano, quando se sentiam os efeitos desastrosos do escândalo de Watergate, foram substituídos 2 outros membros, num total de 10. Entretanto, seus principais assessores, H. R. Haldeman e John Ehrlichman, foram mantidos — até se verem envolvidos no escândalo de Watergate —, assim como o assessor de Segurança Nacional, Henry Kissinger.

Nos governos de Ronald Reagan e Bill Clinton, a mudança durante o segundo mandato foi significativa tanto para o secretariado quanto para a equipe. Ambos substituíram seus chefes de gabinete e assessores de Segurança Nacional (Reagan mais tarde, em 1985); 7 dos 13 secretários foram substituídos no governo Reagan e 8 de 14 no governo Clinton. No caso de George W. Bush, ainda que durante o primeiro mandato houvesse o atrito costumeiro entre os membros da equipe da Casa Branca, a grande maioria de seus funcionários de alto escalão permaneceu no cargo: o chefe de gabinete, Andrew Card Jr.; o chefe de Comunicação, Dan Bartlett; o diretor do Escritório de Administração e Orçamento, Josh Bolten; e o assessor sênior Karl Rove. No secretariado foram 9 (de agora 15) substituições.

Entretanto, os presidentes reeleitos enfrentam diversos desafios semelhantes quando consideram com quem trabalharão durante o segundo mandato:

• Muitos dos melhores funcionários indicados no primeiro mandato podem estar preparados para deixar o cargo.

• O grupo dos possíveis novos funcionários pode ser menos talentoso ou estar menos disposto para o trabalho.

• Aqueles que continuam no cargo ou são promovidos a melhores cargos podem tornar-se mais fiéis aos interesses e necessidades de seu departamento do que à agenda do presidente.

• A pressão política das bases eleitorais sobre os funcionários indicados pode ser maior e mais bem organizada do que a enfrentada pelos funcionários que assumem o cargo no início.

Dificuldades políticas

Apesar da vantagem de um ritmo potencialmente mais tranquilo no preenchimento de cargos importantes, os presidentes reeleitos enfrentam seu próprio conjunto de desafios específicos: poder político reduzido, oposição política fortalecida, atenção menos favorável da mídia e realizações presidenciais mais modestas no segundo mandato. Os limites impostos aos mandatos pela 22ª emenda da Constituição dos EUA, promulgada em 1951, enfraqueceu principalmente a força política percebida nos presidentes após Truman: hoje, começa-se a falar sobre o “pato manco” logo após sua reeleição. O problema assume imediatamente maior complexidade se o presidente tiver vencido as eleições por uma pequena margem de votos, como foi o caso de Woodrow Willson em 1916 e de Bill Clinton em 1996 (ambos com 49,2%) e de George W. Bush em 2004 (com 50,7%).

Mesmo se sua própria vitória eleitoral for surpreendente, os presidentes em segundo mandato geralmente enfrentam o obstáculo colocado pela incapacidade dos resultados eleitorais de produzir uma vitória decisiva para o seu partido nas eleições para o Congresso. De fato, é provável que as derrotas no Congresso ocorram ou que os votos fiquem divididos nas corridas para a Câmara dos Deputados e para o Senado: em 1916, Woodrow Wilson perdeu 21 membros de seu Partido Democrata na Câmara e 3 no Senado; Eisenhower em 1956 perdeu 2 na Câmara e nenhum no Senado; Nixon em 1972 ganhou 12 na Câmara e perdeu 2 no Senado; Reagan em 1984 ganhou 14 na Câmara e perdeu 2 no Senado; e Clinton em 1996 ganhou 9 na Câmara e perdeu 2 no Senado. Três desses presidentes chegaram a alcançar margens significativas de voto popular: Eisenhower (57,4%), Nixon (60,7%) e Reagan (58,8%). A despeito da vitória de certa forma apertada de George W. Bush em 2004, seu partido conseguiu conquistar sete cadeiras na Câmara e quatro no Senado. Contudo, desde o início do século 20, apenas Franklin Delano Roosevelt teve, em 1936, uma vitória eleitoral significativa (60,8%) e assegurou ganhos para seu partido em ambas as Casas do Congresso (11 na Câmara e 6 no Senado).

É interessante notar que no caso dos vice-presidentes que se tornaram presidentes e foram eleitos por mérito próprio mais tarde o cenário é menos sombrio. Theodore Roosevelt em 1904 (56,4%, +44 na Câmara, o Senado não era eleito por voto popular na época); Calvin Coolidge em 1924 (54%, +22 na Câmara, +4 no Senado); Harry Truman em 1948 (49,6%, +75 na Câmara, +9 no Senado) e Lyndon Johnson em 1964 (61,1%, +36 na Câmara, +2 no Senado).

Implicações políticas

Essa disparidade geral entre os resultados das eleições para a Presidência e para o Congresso faz com que seja difícil para a maioria dos presidentes reivindicar um “mandato” eleitoral de modo a fazer com que suas políticas sejam aprovadas pelo Congresso, mesmo quando a margem de vitória do presidente é significativa. Tampouco existe o período de “lua-de-mel” política vivido por todo presidente recém-eleito nos primeiros meses no cargo. Como resultado, os presidentes em segundo mandato precisam escolher sua agenda legislativa com cuidado: provavelmente, menos propostas da Casa Branca serão aprovadas, mais concessões e acordos políticos serão necessários, e a oposição tende a ser maior quando um pato manco é considerado mais manco ainda. Os presidentes em segundo mandato também enfrentam a dificuldade de que algumas de suas leis favoritas serão resquícios do primeiro mandato. A probabilidade de que propostas novas e ambiciosas sejam aprovadas é baixa.

Os presidentes em segundo mandato também precisam agir rapidamente para garantir que as leis sejam aprovadas. As eleições realizadas no meio do mandato trazem notícias políticas ainda piores. Desde 1906, nenhum presidente em segundo mandato conquistou cadeiras para seu partido na Câmara ou no Senado. Houve apenas uma exceção, e somente para a Câmara: Bill Clinton em 1998 (+5 na Câmara, 0 no Senado).

Ao pensar sobre o que farão em termos legislativos durante o segundo mandato, os presidentes seriam sábios, portanto, se não se esquecessem do seguinte:

• Os presidentes em primeiro mandato costumam concentrar-se sobre as prioridades determinadas pela política interna, mas formar uma coalizão vencedora no que diz respeito a assuntos internos provavelmente será mais difícil em um segundo mandato, principalmente se os assuntos forem polêmicos ou divisivos.

• Os presidentes em segundo mandato provavelmente serão mais bem-sucedidos na arena da política externa, ainda que contem com menos deferência do Congresso do que no passado.

• A reeleição sempre gera arrogância e excesso de confiança; os presidentes tendem a se superestimar (o pacote de Franklin Roosevelt para a Suprema Corte) ou cometer erros dispendiosos (a resposta de Nixon ao escândalo de Watergate; a investida contra o Irã de Reagan).

• Caso uma legislação ambiciosa seja proposta, isso deve ocorrer logo no início do segundo mandato; na qualidade de pato manco, a posição de poder do presidente diminui com o tempo, a força de seu partido no Congresso tende a diminuir e a oposição tende a recrudescer.

De maneira geral, portanto, para um presidente titular, garantir sua reeleição é um triunfo pessoal. Mas um triunfo pessoal não é necessariamente o triunfo de uma Presidência bem-sucedida no que diz respeito à continuidade do presidente no cargo. Os segundos mandatos apresentam novos desafios. Eles não são intransponíveis, e alguns presidentes saem-se melhor do que outros. Assim como no caso de um primeiro mandato bem-sucedido, é necessário que a transição seja planejada com eficiência. Mas o que contribui para o sucesso uma segunda vez é distinto em muitos aspectos. Os presidentes reeleitos são sábios ao reconhecer a importância de planejar a transição, mas também precisam compreender as diferenças dessa tarefa para o seu segundo mandato.

As opiniões expressas neste artigo não refletem necessariamente a posição nem as políticas do governo dos EUA.