Embora no passado os presidentes eleitos tenham usualmente enfrentado desafios difíceis, e apesar de vários deles terem cometido erros, a república americana tem sempre perseverado.

Kurt M. Campbell é diretor executivo do Centro para uma Nova Segurança Americana. O autor gostaria de agradecer a Whitney Parker e George Mitchell pela ajuda na pesquisa para este artigo, tirado do livro de Kurt Campbell e James B. Steinberg recentemente publicado Difficult Transitions: Foreign Policy Troubles at the Outset of Power [Transições Difíceis: Problemas de Política Externa no Início do Poder] (Brookings Press, novembro de 2008).

A transferência do governo de um presidente titular para um presidente eleito oferece uma oportunidade de mudança e de reavaliação, mas está também repleta de riscos graves. Quando o presidente eleito Barack Obama tomar posse em 20 de janeiro de 2009, terá de se confrontar com guerras em andamento no Iraque e no Afeganistão, o agravamento de uma crise financeira que ameaça desestabilizar a economia global, programas nucleares ativos no Irã e na Coréia do Norte, relações cada vez mais tensas com a Rússia e relações ainda mais complexas com a China, para não mencionar os espectros da mudança climática e da pobreza global, além de conflitos na África.

Embora grandes esforços na área da segurança nacional não sejam novidade nas transições presidenciais, há vários motivos pelos quais esta transferência específica apresenta riscos singulares. Em primeiro lugar, a premência e a magnitude das ameaças no mundo globalizado atual são muito maiores do que em qualquer época do passado — um atentado com armas biológicas ou uma queda do mercado acionário podem repercutir em todo o mundo em questão de minutos. Segundo, a crescente interdependência militar e econômica internacional acoplada a vínculos transnacionais cada vez mais fortes significa que é praticamente impossível a um presidente entrar na Casa Branca com conhecimento total de cada possível região de importância estratégica. Esta transição provavelmente também é a mais complexa da história. Barack Obama tomará as rédeas de um aparato de segurança nacional expandido, que inclui agora vários novos órgãos, como o Departamento de Segurança Interna, e que até agora não experimentou uma transição política.

Esse fator, combinado a outros, cria dificuldades complexas para a equipe que está chegando. Para administrá-los com sucesso, a equipe Obama precisará concentrar-se em três questões centrais da transição: reavaliação dos compromissos de campanha, escolha das pessoas e dos processos e estabelecimento de uma agenda para os primeiros cem dias do novo governo.

Compromissos de campanha

Um dos primeiros desafios das transições presidenciais surge bem antes da eleição de novembro, enquanto os candidatos ainda estão em campanha para a Presidência. Compromissos de campanha feitos às pressas são causa frequente de dores de cabeça presidenciais quando os candidatos chegam à Casa Branca.

O presidente eleito talvez tenha de reavaliar as promessas feitas no rastro da campanha, depois de receber pela primeira vez informações do alto escalão da segurança nacional. Se um novo presidente não consegue cumprir um compromisso pode parecer fraco, causando então danos à sua credibilidade. Porém, agarrar-se a um compromisso de campanha invalidado por novas informações recém-adquiridas pode acarretar consequências muito mais terríveis.

Infelizmente, as pressões do processo de campanha praticamente garantem que os candidatos cometerão pelo menos alguns tropeços de retórica. Embora talvez seja necessário assumir alguns compromissos específicos durante a campanha para garantir o apoio indispensável à conquista da Casa Branca, uma vez eleito, o novo presidente precisará não somente do apoio das principais bases eleitorais internas como também da cooperação de parceiros do exterior. As inúmeras listas de verificação de propostas de políticas geradas por uma rede extensa de centros de pesquisa podem eventualmente ser úteis, mas também apresentam o risco de envolver os candidatos em posições políticas que mais tarde podem revelar-se precipitadas.

As pessoas e o processo

Um segundo desafio central nas transições da política externa envolve escolher as pessoas certas e estabelecer os melhores processos para tomada de decisão e governança. Os presidentes eleitos podem aproveitar o tempo antes da eleição para submeter a exame minucioso as possíveis nomeações para cargos-chave do secretariado. No entanto, por diversas razões os candidatos geralmente optam por não adotar essa abordagem. Superstição, não querer “trazer má sorte” à eleição, é uma das razões, mas os candidatos têm uma série de prioridades prementes durante uma campanha, e talvez queiram evitar a perda de partidários importantes não submetendo seus nomes a análise.

As possíveis nomeações geralmente caem em uma de quatro categorias — remanescentes, partidários ou assessores de políticas de campanha, grupo de notáveis e meritórios —, cada qual com vantagens e desvantagens. Os remanescentes do governo que está de saída podem proporcionar continuidade e memória institucional para a nova equipe, mas com lealdade incerta. Os partidários já demonstraram seu compromisso com a nova liderança, mas trazem riscos associados com o “pensamento de grupo” quando chega a hora da tomada de decisão. Os notáveis oferecem credibilidade instantânea para o governo em campos específicos, mas podem não ser compatíveis com o estilo de liderança pessoal do presidente. Os meritórios — aqueles com alto perfil público, com frequência vindos do Congresso dos EUA — oferecem credibilidade mas podem não trazer para a mesa de debates experiência significativa em segurança nacional.

Fazer a escolha de pessoas e processos se estende também ao cargo de vice-presidente. Todas essas considerações precisam ser feitas em vista da agenda de políticas ainda em evolução do novo governo.

Os primeiros cem dias

O novo presidente tem de enfrentar um paradoxo perturbador depois que o baile inaugural chega ao fim — ele está no auge da popularidade exatamente quando sua capacidade administrativa está mais fraca. O novo presidente precisa agir no limite, misturando ousadia e prudência, escolhendo suas batalhas com cuidado.

Os fracassos iniciais, como a infame iniciativa do presidente Bill Clinton com relação aos gays nas Forças Armadas, que estremeceu seriamente suas relações com o Departamento de Defesa, podem impedir um novo líder de ganhar impulso rumo à solução dos maiores desafios das políticas.

Os novos presidentes devem também atenuar sua ânsia de abandonar de forma generalizada as políticas em andamento do governo que está saindo — um fenômeno rotulado por alguns observadores como “ABC” ou “Anything But Clinton” (Qualquer Coisa Menos Clinton), síndrome que caracterizou o primeiro mandato do presidente George W. Bush.

Conselhos sobre transições

Durante o processo de campanha, os candidatos presidenciais devem, primeiro, lembrar-se de ser judiciosos ao fazer promessas e de estar cientes de que novas informações podem exigir mudança de opinião uma vez empossados. Segundo, os candidatos devem evitar responder a perguntas hipotéticas. Terceiro, os candidatos e suas equipes devem usar o período de campanha para inteirar-se dos estilos de governo e de administração dos candidatos e refletir sobre isso. Essas lições serão úteis ao determinar a composição das equipes. É também possível obter uma vantagem inicial na seleção dos funcionários-chave sem parecer excessivamente confiante. Além disso, durante a campanha, os candidatos podem criar grupos informais e formais de assessoria que posteriormente serão transformados em equipes de transição e de governo — como Ronald Reagan e George H.W. Bush fizeram de modo eficaz.

Durante o próprio período oficial de transição — os dias entre a eleição e a posse — o presidente eleito deve tomar primeiro decisões pessoais, sem perder de vista a composição geral da equipe. Em seguida deve desenvolver procedimentos para a tomada de decisão com base nas pessoas e nas personalidades que irão compor o novo governo. As personalidades e as relações informais afetarão o sucesso dos processos e procedimentos que realmente prevalecerão. A equipe deve precaver-se contra o pensamento de grupo (ou seja, não nomear partidários em abundância à custa de remanescentes, meritórios e notáveis), mas perceber que o excesso de diversidade pode paralisar a tomada de decisão e inibir relações de trabalho sólidas.

Uma vez empossado e firmemente no controle, o presidente deve mobilizar-se para resolver antigas divergências de modo rápido e eficiente, tentando construir um impulso de pequenas vitórias para mostrar avanços desde o início. O novo presidente deve procurar adiar questões difíceis e complexas até poder ajustar-se às realidades imprevistas do governo. Embora o poder presidencial esteja com frequência no ponto mais fraco durante os primeiros cem dias, progresso substancial é ainda possível se o período chamado de lua-de-mel puder ser alavancado com eficácia. Os primeiros passos podem ser dados para interligar uma comunidade de segurança nacional potencialmente polarizada logo no início do governo.

O presidente eleito deve entrar na Casa Branca com uma equipe eficaz já pronta e estar preparado para administrar crises imprevistas desde o início. Além disso, o novo presidente deve entender-se com o Poder Legislativo do governo o quanto antes e com frequência. A equipe executiva de George W. Bush começou com o pé esquerdo com relação ao Congresso ao criar um processo de segurança nacional fortemente concentrado no Poder Executivo do governo, estremecendo sensivelmente as relações com os aliados do partido na Câmara dos Deputados e no Senado.

Perigos e oportunidades

A história das 11 transições presidenciais dos EUA desde a Segunda Guerra Mundial é uma narrativa de cautela repleta de perigos e oportunidades. Há muitos aspetos singulares associados ao sistema americano de governo: seu delicado equilíbrio entre os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário; o papel político que os nomeados desempenham no Poder Executivo; e um processo de transição presidencial muito diferente e muito mais prolongado e elaborado que os sistemas parlamentaristas estilo Westminster de outras nações.

Em um mundo complexo com milhares de ameaças, fluxos de informações urgentes e burocracias governamentais cada vez mais vastas, as transições presidenciais americanas são vistas tanto com esperança quanto com receio. O receio reflete mais do que simples preocupações a respeito de possíveis abandonos de políticas; reflete também uma ansiedade a respeito do potencial de tropeços e confusões que sacudiram transições presidenciais no passado.

No entanto, a despeito de muitos desafios e eventuais equívocos no decorrer dos séculos, as transições presidenciais dos Estados Unidos continuaram notavelmente ordeiras e pacíficas. O respeito à Constituição, o Estado de Direito, o processo eleitoral e a instituição da Presidência sempre prevaleceram, apesar de eventuais reveses. Embora no passado os presidentes eleitos tenham usualmente enfrentado desafios difíceis, e apesar de vários deles terem cometido erros, a república americana tem sempre perseverado.

As opiniões expressas neste artigo não refletem necessariamente a posição nem as políticas do governo dos EUA.