Um importante político americano declarou certa vez que “o dinheiro é o leite materno da política”. Isso não surpreende, se levarmos em conta que a forma democrática de governo americana é baseada em eleições livres e abertas e em uma tradição de pluralismo pela qual interesses concorrentes competem para influenciar a política pública. Essa caracterização é adequada, especialmente hoje em dia, quando o tamanho do eleitorado leva à dependência da mídia de massa para comunicação com os eleitores, pelo menos em eleições para os cargos majoritários. A propaganda no rádio e na TV é um meio eficiente, porém dispendioso, de atingir as audiências de massa.

Os candidatos a cargos públicos nos Estados Unidos dependem normalmente de quatro fontes para fundos de campanha: (1) contribuições diretas de indivíduos; (2) seus próprios partidos políticos; (3) grupos de interesse, quase sempre por meio de comitês de ação política (CAPs); e (4) recursos pessoais e da família. Uma quinta fonte – recursos públicos – também tem estado disponível em algumas eleições, sobretudo nas eleições presidenciais, desde a década de 1970.

A dependência crescente dos meios de radiodifusão e a profissionalização da política têm levado a campanhas eleitorais cada vez mais dispendiosas. Os candidatos à Presidência gastaram US$ 607 milhões na eleição de 2000, enquanto os candidatos ao Congresso gastaram ligeiramente acima de US$ 1 bilhão. O candidato médio eleito para o Congresso gastou US$ 7,4 milhões naquele ano, e o candidato médio eleito para a Câmara dos Deputados, US$ 849 mil. Os gastos dos candidatos, entretanto, representam cada vez mais as parcelas menores do total das despesas para influenciar as eleições, uma vez que os partidos e os grupos de interesse têm participação maior na comunicação direta com o eleitor.

Os partidos políticos e os grupos de interesse tradicionalmente concentram seus recursos nas contribuições monetárias aos candidatos, que gastam dinheiro no contato com o eleitor, tanto para persuadir eleitores por meio de propaganda, mala direta, etc., quanto para assegurar o seu comparecimento às urnas. Nas eleições contemporâneas, partidos políticos e grupos de interesse contribuem para favorecer candidatos e gastam dinheiro mais diretamente para maximizar sua influência no resultado da eleição. Esse fenômeno dificulta o monitoramento do fluxo de dinheiro nas eleições, o que resultou em desafios específicos aos formuladores de políticas na busca da regulamentação dos recursos utilizados fora do controle direto dos candidatos.

Os críticos sempre afirmaram que os altos gastos nas eleições dos EUA, em conjunto com a dependência dos fundos de fontes privadas, são motivos de preocupação sobre a influência indevida exercida por doadores ricos e outros interesses na política pública. As soluções propostas geralmente envolvem mais regulamentação sobre os recursos na política, começando pelo aumento da transparência para facilitar a conscientização pública sobre o financiamento de eleições e assim impedir que “interesses especiais” obstruam a percepção do “interesse público”. Os “reformadores” têm sofrido oposição por parte daqueles que vêm os gastos eleitorais como proporcionais aos custos de mercadorias e serviços na economia atual e ao valor do orçamento do governo. Esses observadores consideram os gastos eleitorais como o preço que a democracia paga em troca da competição eleitoral; e as grandes doações e gastos dos grupos de interesse, expressão contemporânea do já antigo pluralismo dos Estados Unidos. O braço judicial do governo levanta freqüentemente outra questão envolvida com a regulamentação dos fundos de campanha: se restrições nas doações e nos gastos limitam indevidamente o direito constitucional do doador à liberdade de expressão na arena política.

Pode-se dizer que o atual sistema de financiamento de campanhas dos EUA mescla as filosofias dos reformadores, dos defensores do sistema e das decisões judiciais que estabeleceram parâmetros na regulamentação do governo. Isso se reflete tanto nas leis que foram aprovadas e mantidas quanto na forma como a política americana se desenvolveu.

Diferenças nos Sistemas Políticos das Democracias

O presidente Bush acena a colaboradores em um evento para angariar fundos para a campanha em Los Angeles, em junho de 2003. (REUTERS)

Republicanos da Assembléia Legislativa do Estado da Califórnia anunciam a formação de um novo comitê de ação política, em maio de 1999, destinado a promover a participação dos latinos no processo político federal e estadual. (AP/Wide World Photos)

As comparações entre o sistema de financiamento de campanhas americanas com os de outras democracias podem nos ajudar a entender alguns aspectos exclusivos do sistema político dos EUA.

Eleições Centradas no Candidato Em primeiro lugar, o abandono pelos Estados Unidos do regime adotado na maior parte das democracias, o parlamentarismo, que coloca os partidos políticos no centro do processo de eleição e administração do governo. Embora os partidos tenham papel relevante nas eleições americanas, são muito menos importantes do que já foram na história, antes das várias reformas e outras mudanças ocorridas durante o século 20.

Os Estados Unidos têm, para melhor ou para pior, um sistema eleitoral centrado no candidato, e não no partido. Os candidatos tendem a ser agentes independentes, que não devem suas carreiras ou indicações às autoridades do partido, mas sim aos eleitores que votaram nas eleições primárias. Embora essa independência tenha causado certos efeitos salutares em termos de maior abertura e responsabilidade, sem dúvida contribuiu para aumentar os custos, uma vez que os candidatos precisam de uma máquina de campanha e fontes de recursos quase independentes. Da mesma forma, muitos eleitores hoje em dia têm orgulho da sua independência de legendas, votando “na pessoa, e não no partido”, e imputando desse modo responsabilidade adicional ao candidato na comunicação adequada como figura pública.

Primeira Emenda Outro aspecto único no sistema americano é o importante papel dos bem definidos direitos de liberdade de expressão e de associação no processo político, garantidos pela Primeira Emenda à Constituição dos Estados Unidos. É função do Judiciário decidir se as leis aprovadas contrariam esses direitos. Na sua conhecida decisão em 1976 –Buckley v. Valeo – a Suprema Corte dos Estados Unidos derrubou as limitações das quantias que as campanhas, os partidos políticos e os grupos de interesse podiam gastar na comunicação com os eleitores, enquanto permitia restrições em fontes de recursos para entidades envolvidas em eleições. A Corte declarou que limitações das despesas de comunicação com eleitores constituíam uma restrição ilícita à liberdade de expressão. Embora a Corte reconhecesse que limites nas fontes (ou seja, nas doações) também envolviam redução da liberdade de expressão, declarou que limites razoáveis poderiam ser justificados pela necessidade de o governo proteger o sistema da corrupção real ou aparente, provocada pelo “toma-lá-dá-cá” entre os doadores de campanhas e os candidatos. Equiparando o direito de usar recursos com o direito de liberdade de expressão, assim como diferenciando recursos doados a candidato de recursos gastos pelo candidato, esta e as decisões subseqüentes do tribunal inferior tiveram um profundo efeito na regulamentação e no fluxo de dinheiro da política dos EUA.

Apoio do Governo à Política O uso muito maior do Tesouro público por outras democracias no financiamento de eleições é outro aspecto no qual o sistema político dos EUA difere. Subsídios do governo para os partidos são comuns no cenário internacional, e privilégios de horário eleitoral gratuito são freqüentemente facilitados pelo fato de o governo ser proprietário de importantes emissoras de radiodifusão, ao contrário do que ocorre nos Estados Unidos. Em conjunto, os subsídios diretos e o horário gratuito no rádio e na TV reduzem a pressão sobre os políticos para arrecadar fundos de campanha.

Alguns americanos há muito defendem subsídios públicos similares para campanhas eleitorais, bem como a obrigatoriedade de horários eleitorais gratuitos ou de custo reduzido nos meios de comunicação privados. E eles obtiveram certo sucesso na aprovação das suas idéias. Essas políticas, no entanto, encontraram resistência do ponto de vista filosófico (ao exigir que os contribuintes financiem candidatos aos quais podem se opor) e prático (por exemplo, como criar um sistema inteiramente justo para subsidiar campanhas).

Os que apoiaram o financiamento público para candidatos obtiveram sucesso nos anos 1970 com a aprovação desse sistema para as eleições presidenciais e algumas eleições estaduais e locais, mas não para eleições de membros do Congresso dos EUA. Desde 1976, os candidatos indicados pelos principais partidos às eleições presidenciais têm se qualificado automaticamente a um subsídio vultoso para as eleições gerais (cerca de US$ 67 milhões em 2000 para cada: o republicano George W. Bush e o democrata Al Gore). Os partidos re­cebem subsídios às suas convenções para indicação de candidatos e, nas eleições primárias, os fundos do governo estão disponíveis em valores iguais às pequenas doações individuais aos candidatos.

Em troca dos fundos recebidos, permitidos pela Suprema Corte por seu ca­rá­ter voluntário, os candidatos têm de concordar com limites de gastos em campanha. A eficácia desses limites, entretanto, tem sido prejudicada pela capacidade de pessoas e grupos interessados, que conseguem gastar dinheiro em prol de candidatos de forma legal, porém além dos níveis previstos na legislação federal (“soft money”, conforme discussão a seguir).

Princípios Básicos da Legislação Federal

Desde a década de 1970, três princípios básicos têm regido a lei de financiamento de campanhas federais nos EUA, aplicáveis a todas as eleições presidenciais e do Congresso. (Cada um dos 50 Estados tem regras para as eleições es­ta­duais e locais). Esses princípios são:

Divulgação pública de atividades financeiras Visibilidade pública do dinheiro nas eleições, facilitando o escrutínio por par­tidos e candidatos de oposição e pe­la mídia, é tida como o maior obstáculo à corrupção que possa advir de contribuições e despesas de campanha. Pelo menos em princípio, há grande consenso sobre esse aspecto de regulamentação do governo. Na esfera federal, há necessidade de relatórios periódicos, com totais agregados e detalhamento dos gastos para quantias acima de US$ 200.

Proibição de fontes de recursos Empresas, bancos nacionais e sindicatos de trabalhadores há muito estão proibidos de usar fundos das suas tesourarias – lucros corporativos e dinheiro arrecadado pelos sindicatos – para influenciar eleições federais (embora muitos Estados permitam tais fontes de recursos em suas eleições). Essas entidades podem, entretanto, formar Comitês de Ação Política (CAPs) para arrecadar doações voluntárias de executivos e acionistas e membros de sindicatos, respectivamente. Tais recursos podem ser usados em eleições federais, possibilitando, desse modo, a influência de empresas ou sindicatos patrocinadores. Recursos de campanha doados por estrangeiros também são proibidos em todas as eleições americanas.

Limitações de fontes de recursos As leis federais limitam os valores de contribuição a candidatos, partidos e grupos envolvidos em eleições federais, tanto por pessoas, como por CAPs ou partidos. Uma pessoa poderá doar US$ 2 mil a um candidato em uma eleição e um total de US$ 95 mil a todos os candidatos, partidos e CAPs em um ciclo eleitoral de dois anos. Um CAP pode doar US$ 5 mil por eleição a um candidato, mas não há limite agregado de todas as contribuições por uma única entidade.

Impulso para a Reforma do Financiamento de Campanhas

As questões suscitadas por recursos e política fizeram com que a reforma do financiamento de campanhas se transformasse em tema de debate constante nos Estados Unidos. Durante as décadas de 1980 e 1990, os defensores da reforma buscaram sem sucesso aperfeiçoar o sistema regulador aprovado na década de 1970, para reduzir o papel e a importância do dinheiro no sistema político.

O senador Russ Feingold, democrata de Wisconsin (esquerda), e o senador John McCain, republicano do Arizona (direita), falam à imprensa em frente à Suprema Corte dos EUA, em setembro de 2003, durante uma audiência judicial sobre a constitucionalidade da lei de reforma do financiamento de campanhas de McCain-Feingold. (REUTERS)

A lei finalmente aprovada em 2002, no entanto, tem pouca semelhança com as suas precursoras. Enquanto aquelas medidas buscavam melhorar o sistema regulador federal existente, o objetivo da Lei da Reforma das Campanhas Eleitorais de 2002, ou BCRA (mais conhecida como McCain-Feingold, nomes dos dois principais senadores que apresentaram a lei), é salvar esse sistema, trazendo para a regulamentação federal atividades que, segundo os proponentes, burlam a lei de financiamento de campanhas federais.

Desde a década de 1980, os partidos políticos nacionais começaram a angariar fundos em quantias muito além dos limites tecnicamente permitidos pela lei federal, embora não fossem ostensivamente para uso em eleições federais per se. Esse retorno do financiador de campanha – o poderoso, rico contribuinte que presumivelmente fora contido pelas reformas dos anos 1970 – introduziu a arrecadação do soft money nas eleições americanas. O termo descreve recursos que são angariados e gastos fora do sistema regulador das eleições federais, mas que podem causar pelo menos impacto indireto nesses pleitos (em contraste ao hard money, que é levantado e gasto segundo a legislação eleitoral federal).

Em geral, essas doações de soft money, em quantias e de fontes proibidas em eleições federais, eram distribuídas aos partidos estaduais afiliados para uso em atividades de base e esforços de mobilização dos eleitores. Com o apoio a essas atividades, tais doações inevitavelmente ajudaram os candidatos federais, bem como as disputas estaduais e locais para os quais eram supostamente destinadas. Além disso, os esforços conjuntos para arrecadação de recursos pelas autoridades partidárias nacionais e por autoridades e candidatos federais sugerem que essas doações eram destinadas basicamente a apoiar candidatos federais.

Contudo, apenas durante as eleições nacionais de 1996, a crença de que o sistema regulador entrava em colapso se tornou conhecida. Não somente US$ 900 milhões em soft money foram levantados pelos partidos políticos naquele ano, como também os grupos de interesse e os partidos políticos descobriram outra forma de influenciar as eleições federais, contornando as restrições existentes: a defesa de questões eleitorais. Essa forma de soft money envolve comunicados com comentários sobre candidatos e posições sobre questões específicas, mas sem insistir de forma explicita na derrota ou eleição de candidatos claramente identificados.

Como a maioria dos tribunais inferiores interpretou que a decisão Buckley v. Valeo requeria tais palavras explícitas para submeter os comunicados à regulamentação do governo, os grupos podiam apresentar informação pública que estimulava visões positivas ou negativas das autoridades públicas que também eram candidatos em eleições futuras sem estar sujeitos às restrições da lei eleitoral federal. Segundo estimativa, foram gastos dezenas de milhões de dólares dessa forma nas eleições de 1996 e nas subseqüentes sem que se pudesse determinar seus níveis precisos porque se exigia pouca ou nenhuma divulgação.

O Impacto da McCain-Feingold

Após 1996, os reformadores transferiram o foco dos limites dos CAPs e dos gastos de campanha, assim como do financiamento público, para a eliminação das brechas que eles julgavam tornar a regulamentação federal sobre recursos em política cada vez mais carente de sentido. A lei McCain-Feingold de 2002 proíbe partidos nacionais e candidatos ou autoridades federais em geral de arrecadar e gastar soft money. Da mesma forma, proíbe que os partidos estaduais e locais gastem soft money no que é definido como “atividades de eleições federais”. Com relação à defesa de questões, a nova lei exige que a divulgação de todas as propagandas políticas referentes a candidatos federais claramente identificados seja feita nos 30 dias anteriores às primárias ou nos 60 dias anteriores às eleições gerais e proíbe o patrocínio com fundos das tesourarias de sindicatos ou de empresas.

Durante todos os anos de debate que precederam a aprovação da McCain-Feingold, a questão da constitucionalidade esteve presente nas discussões. Talvez isso fosse inevitável dada a experiência da decisão Buckley v. Valeo de 1976, que deixou na sua esteira um sistema não previsto pelo Congresso, porém com implicações de longo alcance para o fluxo de dinheiro em eleições federais. Quanto mais se aproximava a aprovação da lei, mais a questão da constitucionalidade se tornava o foco do debate. Com a campanha das eleições de 2004 já em andamento, e os políticos procurando adaptar-se à nova lei, a comunidade política aguarda ansiosamente a urgente revisão judicial determinada pela McCain-Feingold.

Em 2 de maio de 2003, a primeira dessas decisões veio quando o Juíz Federal de Primeira Instância do Distrito de Columbia, no caso Mc Connell v. FEC, eliminou a proibição geral de arrecadação de soft money por partidos nacionais e seu uso por partidos estaduais e locais, mas manteve a proibição a comunicados públicos que podem afetar mais diretamente as eleições federais e à arrecadação de soft money por autoridades e candidatos federais. Além disso, derrubou a regulamentação de todas as propagandas de candidatos federais em rádio e TV, cuja veiculação se dava até determinado período de tempo antes do pleito, mas surpreendeu os observadores permitindo uma regulamentação baseada em padrão mais subjetivo: se a propaganda apoiava ou não um candidato federal, independentemente da data de veiculação. Essa decisão depois foi suspensa para minimizar a confusão para aqueles que já estavam em campanha para as eleições de 2004 e aguardam decisão final da Suprema Corte, que ouvirá a sustentação oral em setembro.

A Suprema Corte seguirá seu padrão geral desde a decisão do caso Buckley v. Valeo e rejeitará a prorrogação da regulamentação da nova lei com base na liberdade de expressão? Ou será persuadida pelas provas volumosas e anos de experiência com a lei anterior de que os perigos da corrupção e da influência excessiva por parte de pessoas e grupos abastados podem justificar uma regulamentação mais abrangente do que preferiria em outras circunstâncias? O que está claro é que a próxima decisão da Suprema Corte terá um efeito profundo nos esforços futuros de regulamentação do fluxo de recursos na política.