Para Thomas Jefferson, um dos fundadores dos EUA e mais tarde o terceiro presidente da nova nação, Os Artigos Federalistas (The Federalist Papers) eram o “melhor comentário sobre os princípios de governo... jamais escrito”. Para o filósofo britânico do século 19, John Stuart Mill, Os Artigos Federalistas — como foi intitulado o conjunto de 85 pequenos ensaios — foram “o mais instrutivo tratado que possuímos sobre governo federal”. O arguto analista político francês Alexis de Tocqueville, escrevendo em 1835, considerou-o “um livro excelente, com o qual estadistas de todas as nações deveriam se familiarizar”.

Historiadores contemporâneos, juristas e cientistas políticos de forma geral concordam que Os Artigos Federalistas são o mais importante trabalho de filosofia política e governo pragmático jamais escrito nos EUA. Foi comparado com a República de Platão; a Política de Aristóteles e o Leviatã de Thomas Hobbes. Foi consultado por líderes de muitas novas nações na América Latina, Ásia e África enquanto preparavam suas próprias constituições.

Os signatários do esboço da Constituição dos EUA na Filadélfia, em 17 de setembro de 1787, estipularam que ela somente entraria em vigor após aprovação de convenções ratificadoras em nove dos 13 Estados. Embora não estipulado, um voto negativo de qualquer um dos dois principais Estados — Nova York e Virgínia — poderia destruir toda a empreitada em razão do tamanho e poder desses Estados. Os representantes de Nova York e Virgínia estavam profundamente divididos em suas opiniões sobre a Constituição. E o governador de Nova York, George Clinton, já tinha deixado clara sua oposição.

Poder-se-ia imaginar que um trabalho tão elogiado e influente como Os Artigos Federalistas era fruto de uma longa experiência de vida de estudos e governo. Na verdade, foi fundamentalmente o produto de dois jovens: Alexander Hamilton de Nova York, 32 anos, e James Madison, da Virgínia, 36 anos, que escreveram com grande rapidez – às vezes, quatro ensaios em uma semana. Um acadêmico mais velho, John Jay, mais tarde nomeado o primeiro presidente da Suprema Corte, contribuiu com cinco ensaios.

James Madison. Foto: North Wind Picture Archives	Alexander Hamilton. Foto: North Wind Picture Archives

Hamilton, que tinha sido assessor de campanha de Washington na Revolução, pediu a Madison e Jay para se unirem a ele nesse importante projeto. A sua proposta era persuadir a convenção de Nova York a ratificar a recém-redigida Constituição. Separadamente, escreveriam uma série de cartas para os jornais de Nova York, sob o pseudônimo comum de “Publius”, nas quais explicariam e defenderiam a Constituição.

Foi Hamilton quem iniciou o projeto, estabeleceu a seqüência dos tópicos a serem discutidos e vigorosamente tratou da maioria deles em 51 das cartas. Mas, as 29 cartas de Madison provaram ser as mais memoráveis por causa de sua combinação de franqueza, equilíbrio e poder de raciocínio. Não está claro se Os Artigos Federalistas, escritos entre outubro de 1787 e maio de 1788, tiveram efeito decisivo sobre a relutante ratificação da Constituição por parte de Nova York. Mas não pode haver dúvida alguma de que os ensaios se tornaram e permanecem os comentários mais autorizados sobre aquele documento.

UM NOVO TIPO DE FEDERALISMO

A primeira e mais óbvia abordagem que Os Artigos Federalistas usaram foi uma nova definição de federalismo. Tendo acabado de vencer uma revolução contra uma monarquia opressiva, os antigos colonos dos EUA não estavam dispostos a substitui-la por outro governo centralizado e sem limites. Por outro lado, sua experiência com instabilidade e desorganização sob os Artigos da Confederação, devido ao ciúme e à competição entre os Estados, os tornaram receptivos à criação de um governo nacional mais forte. Vários dos Artigos Federalistas argumentavam que um novo tipo de equilíbrio, nunca alcançado em parte alguma, era possível. Na verdade, Os Artigos Federalistas eram um equilíbrio entre as propensões nacionalistas de Hamilton, que refletiam os interesses comerciais de uma cidade portuária, Nova York, e a cautela de Madison, que compartilhava com um grande número de fazendeiros da Virginia a suspeita em relação a uma autoridade distante.

Madison propunha que, ao invés de uma absoluta soberania de cada Estado sob os Artigos da Confederação, os Estados mantivessem uma “soberania residual” em todas as áreas que não exigissem preocupação nacional. O próprio processo de ratificação da Constituição, argumentava, simbolizava o conceito de federalismo em lugar do conceito de nacionalismo. Afirmou: “Este consentimento e ratificação será dado pelo povo, não como indivíduos compondo uma nação inteira, mas compondo os Estados individuais e distintos aos quais pertencem respectivamente. Portanto, a lei que estabelece a Constituição não será uma lei nacional, mas federal”.

Hamilton sugeria o que chamou de “concorrência” de poderes entre os governos nacional e estadual. Mas sua analogia de planetas girando em torno do sol ainda mantendo seu status separado colocou uma ênfase maior na autoridade central. Hamilton e Jay (também de Nova York) citaram exemplos de alianças na antiga Grécia e na Europa contemporânea que invariavelmente se romperam em tempos de crise. Para os autores de Os Artigos Federalistas, quaisquer que fossem as diferenças, a lição era clara: sobreviver como uma nação respeitada exigia a transferência de importantes, embora limitados, poderes para o governo central. Acreditavam que isto poderia ser feito sem destruir a identidade ou autonomia dos Estados individuais.

HARMONIA ENTRE PODERES

Os Artigos Federalistas também fornecem as primeiras menções específicas encontradas na literatura política da idéia de harmonia entre poderes (checks and balances) como forma de restringir o poder governamental e prevenir seu abuso. As palavras são usadas principalmente em referência à legislação bicameral, que tanto Hamilton e Madison consideravam a parte mais poderosa de governo. De acordo com sua concepção original, a supostamente impetuosa e popular Câmara de Representantes deveria ser monitorada e equilibrada por um Senado mais conservador escolhido por assembléias legislativas estaduais. (A 17a Emenda à Constituição, acrescentada em 1913, mudou essa condição para um mandato de senadores por eleição pública.) Em uma ocasião, entretanto, Madison argumentou de forma mais geral que “o governo deveria monitorar o governo”, e Hamilton observou que “uma assembléia democrática deve ser monitorada por um Senado democrático e ambos por uma magistratura democrática”.

Em seu mais brilhante ensaio (número 78), Hamilton defendeu o direito da Suprema Corte de decidir sobre a constitucionalidade das leis aprovadas pelas assembléias legislativas nacional ou estaduais. Este poder historicamente crucial de “revisão judicial”, argumentava, era o monitoramento correto das assembléias legislativas, onde era possível que “a respiração pestilenta da facção pudesse envenenar as fontes da Justiça”. Hamilton, explicitamente, rejeitava o sistema britânico de permitir que o Parlamento anulasse através da maioria de votos qualquer decisão judicial com a qual discordasse. Pelo contrário, “os tribunais de justiça serão considerados os baluartes de uma Constituição limitada contra as transgressões legislativas”. Somente, o processo difícil e diligente de emendar a Constituição, ou a mudança gradual do ponto de vista dos membros da Suprema Corte poderia reverter a interpretação do Tribunal sobre aquele documento.

NATUREZA HUMANA, GOVERNO E DIREITOS INDIVIDUAIS

Por trás da noção de harmonia entre os poderes encontra-se uma visão profundamente realista da natureza humana. Embora Madison e Hamilton acreditassem que as pessoas em seu melhor eram capazes de raciocinar, de ter autodisciplina e justiça, também reconheciam as suscetibilidades das pessoas quanto à paixão, intolerância e ganância. Em um trecho famoso, após discutir quais medidas eram necessárias para preservar a liberdade, Madison escreveu: “Pode ser um reflexo da natureza humana que tais dispositivos sejam necessários para controlar os abusos do governo. Mas o que é governo senão o maior de todos os reflexos da natureza humana? Se os homens fossem anjos, não haveria necessidade de governo. Se os anjos governassem, não seriam necessários controles internos ou externos sobre o governo. Ao estruturar um governo que será administrado por homens sobre homens, a grande dificuldade é: Em primeiro lugar, devemos habilitar o governo a controlar os governados e em seguida, obrigar o governo a se controlar”.

No ensaio mais original e notável de Os Artigos Federalistas, o de número dez, Madison tratou desse duplo desafio. Sua preocupação central era a necessidade “de quebrar e controlar a violência das facções”, como chamava os partidos políticos, os quais considerava o maior perigo para um governo popular: “Entendo que muitos cidadãos... estão unidos e atuantes por algum impulso comum de paixão, ou de interesse, contrário aos direitos de outros cidadãos, ou aos interesses permanentes ou agregados da comunidade”.

Essas paixões ou interesses que ameaçam os direitos dos outros podem ser religiosos ou políticos, ou, muito freqüentemente, econômicos. As facções podem se dividir entre os que têm e os que não têm, credores e devedores, ou de acordo com os tipos de propriedades possuídas. Madison escreveu: “Um interesse de terras, um interesse industrial, um interesse mercantil, um interesse monetário, com muitos outros interesses menores, crescem a partir de uma necessidade em nações civilizadas, e se dividem em diferentes classes, motivadas por diferentes sentimentos e pontos de vista. Regulamentar esses diversos e interferentes interesses é a principal tarefa da legislação moderna...”

Como pessoas justas, racionais e livres podem mediar tantas reivindicações competindo ou as facções derivadas dessas reivindicações? Considerando que é impossível anular a paixão ou o egoísmo, uma forma adequada de governo deve estar apta a evitar que qualquer facção, minoria ou maioria, imponha sua vontade contra o bem comum. Uma defesa contra uma facção dominante, disse Madison, é a forma de governo republicana (ou representativa), que tende “a melhorar e aumentar as visões públicas através de um órgão escolhido pelos cidadãos”.

De acordo com Madison, ainda mais importante era a ampliação da base popular e geográfica da República, como aconteceria sob o governo nacional proposto pela nova Constituição. Escreveu: “Como cada representante será escolhido por um maior número de pessoas dentro da grande República do que na pequena, será mais difícil para que candidatos sem merecimento façam uso, com sucesso, de artimanhas que freqüentemente caracterizam a realização de eleições. A influência de lideres fictícios pode acender uma chama dentro de seus respectivos Estados, mas será incapaz de espalhar uma conflagração geral através de outros Estados”.

O que está sendo enfatizado aqui é o princípio do pluralismo, que acolhe a diversidade, tanto por seus próprios méritos como testemunho da variedade e liberdade individual, quanto, o que é ainda mais crucial, por seu efeito positivo em neutralizar paixões e interesses conflitantes. Exatamente como uma grande variedade de crenças religiosas nos EUA torna improvável a imposição de uma única igreja, assim a variedade de Estados com tantas regiões e preocupações divergentes torna improvável a vitória nacional de uma facção ou partido inflamado e potencialmente opressivo. Uma confirmação do argumento de Madison pode ser encontrada na evolução dos principais partidos políticos dos EUA, que tenderam a ser moderados e não-ideológicos porque cada um deles abrange uma diversidade de interesses seccionais e econômicos.

A SEPARAÇÃO DE PODERES

A idéia de separar poderes entre as diversas áreas do governo para evitar a tirania de poder concentrado está dentro de uma categoria maior de harmonia entre os poderes. Mas, Os Artigos Federalistas vêem outra virtude na separação de poderes, isto é, um aumento na eficiência e eficácia governamental. Por estarem limitadas a funções especializadas, as diferentes áreas do governo desenvolvem tanto a especialização como um senso de orgulho de seus papéis, que não seria o caso, se estivessem reunidas ou sobrepostas em qualquer grau considerável.

Qualidades que podem ser cruciais para uma função podem ser inadequadas para outra. Dessa forma, Hamilton denominou “energia no executivo” como sendo essencial para defender o país contra ataques estrangeiros, administrar as leis de forma justa e proteger a propriedade e a liberdade individual que, de acordo com sua visão, eram direitos intimamente ligados. Por outro lado, não “energia”, mas “deliberação e sabedoria” são as melhores qualificações para um legislador, que precisa ganhar a confiança do povo e conciliar seus interesses divergentes.

Essa diferença de necessidades também explica porque a autoridade executiva deveria ser colocada nas mãos de uma pessoa, o presidente, e porque a pluralidade de executivos poderia levar a uma paralisia e “frustrar as medidas mais importantes do governo nas emergências mais críticas do Estado”. Assim, uma vez que a Assembléia Legislativa, refletindo a vontade do povo, tenha realizado seu julgamento deliberado e amplamente debatido para aprovar uma lei, o Executivo deve firmemente aplicar essa lei sem favoritismo, resistindo a qualquer pedido egoísta de exceção. E, no caso de um ataque de um país estrangeiro, o Executivo deve ter o poder e a energia para responder imediatamente e com vigor. Quanto ao Judiciário, as qualidades desejadas aqui também são especiais: não a energia e a presteza do Executivo, nem a responsabilidade do legislador para com o sentimento popular ou a habilidade para chegar a um acordo, mas “integridade e moderação”. E, ao serem indicados para cargos vitalícios, os juízes estariam livres das pressões populares, executivas ou legislativas.

AS PERGUNTAS PERENES DA POLÍTICA

As memoráveis observações presentes em Os Artigos Federalistas sobre governo, sociedade, liberdade, tirania e a natureza do homem político nem sempre são fáceis de localizar. Muito do que está escrito nestes ensaios é ultrapassado, repetitivo ou arcaico em estilo. Os autores não tiveram nem tempo nem a inclinação para colocar seus pensamentos de uma forma ordenada e abrangente. Ainda assim, Os Artigos Federalistas permanecem indispensáveis para qualquer pessoa seriamente interessada nas perguntas perenes da teoria e da prática política levantadas por Hamilton e Madison. O conceituado historiador político Clinton Rossitor escreveu no século 20: “Jamais foram dadas respostas mais eloqüentes, bem pensadas e instrutivas por um autor dos EUA. A mensagem de Os Artigos Federalistas é: não existe felicidade sem liberdade, não existe liberdade sem governo autônomo, não existe governo autônomo sem constitucionalismo, não existe constitucionalismo sem moralidade — e nenhum desses grandes bens existem sem estabilidade e ordem.”