O Artigo primeiro da Constituição concede todos os poderes legislativos do governo federal a um Congresso dividido em duas casas, o Senado e a Câmara de Representantes. O Senado é composto por dois membros de cada Estado, como estabelecido pela Constituição. O número atual de membros é 100. O número de membros da Câmara de Representantes é proporcional à população de cada Estado e, portanto, seu total não está especificado na Constituição. O número atual é de 435 representantes.

Por mais de 100 anos após a adoção da Constituição, os senadores não eram eleitos por voto direto, mas escolhidos pelas Câmaras estaduais e considerados representantes de seus Estados natais. Seu dever era garantir que seus Estados fossem tratados com igualdade em todas as leis. A 27a emenda, adotada em 1913, fez com que houvesse eleição direta para o Senado.

Os representantes da Convenção Constituinte argumentaram que se dois grupos distintos — um representando os governos estaduais e outro representando o povo — aprovassem todas as leis propostas, haveria pouco perigo de o Congresso aprovar leis apressadamente ou sem cuidado. Uma casa sempre poderia checar a outra da mesma forma que o Parlamento britânico. A aprovação da 27ª Emenda não alterou significativamente este equilíbrio de poder entre as duas casas.

Embora houvesse intensos debates na convenção sobre a composição e os poderes do Congresso, muitos delegados acreditavam que o poder legislativo seria relativamente sem importância. Alguns acreditavam que o Congresso se preocuparia em grande parte com assuntos externos, deixando os assuntos nacionais para os governos estaduais e municipais. Estas opiniões estavam claramente erradas. O Congresso provou ser extremamente ativo, com amplos poderes e autoridade em todos os assuntos de interesse nacional. Embora sua força frente ao Executivo tenha enfraquecido ou diminuido em diferentes períodos da história dos EUA, o Congresso nunca foi um mero avalista das decisões presidenciais.

QUALIFICAÇÕES DOS MEMBROS DO CONGRESSO

Membros do 106º Congresso prestam juramento ao assumir seus cargos no plenário da Câmara dos Representantes do EUA em janeiro de 1999. Foto: © Cristy Bowe/IPOL.

A Constituição exige que os senadores dos EUA tenham pelo menos 30 anos de idade, sejam cidadãos dos EUA pelo menos durante nove anos e residentes nos Estados pelos quais são eleitos. Os membros da Câmara de Representantes devem ter pelo menos 25 anos de idade, serem cidadãos durante sete anos e residentes nos Estados pelos quais são eleitos. Os Estados podem estabelecer exigências adicionais para eleição ao Congresso, mas a Constituição dá a cada casa o poder de determinar as qualificações de seus membros.

Cada Estado tem direito a dois senadores. Assim, Rhode Island, o menor Estado, com uma área de aproximadamente 3.156 quilômetros quadrados, tem a mesma representação senatorial que o Alasca, o maior Estado, com uma área de aproximadamente 1.524.640 quilômetros quadrados. O Wyoming, com uma população estimada de 480 mil habitantes, tem representação igual à da Califórnia, com uma população de 32.270.000 habitantes.

O número total de membros da Câmara de Representantes foi determinado pelo Congresso. Esse número é dividido entre os Estados de acordo com suas populações. Independente de sua população, todos os Estados estão constitucionalmente garantidos, com pelo menos um membro na Casa. No momento, sete Estados — Alasca, Delaware, Montana, Dakota do Norte, Dakota do Sul, Vermont e Wyoming — têm apenas um representante. Por outro lado, seis Estados têm mais de 20 representantes — somente a Califórnia tem 52.

A Constituição determina um recenseamento nacional a cada 10 anos e uma redistribuição de assentos da Câmara de acordo com as mudanças na população. De acordo com as disposições constitucionais originais, o número de representantes não deveria ser mais do que um para cada 30 mil habitantes. Havia 65 membros na primeira Câmara e esse número foi aumentado para 106 depois do primeiro recenseamento. Se a fórmula de um para 30 mil tivesse permanecido, com o crescimento da população nos EUA, o número total de representantes hoje seria de cerca de 7 mil. Esta fórmula foi ajustada durante os anos e, hoje, o cálculo de representantes é de cerca de um para cada 600 mil habitantes.

As assembléias legislativas estaduais dividem os Estados em distritos congressionais, que devem ser substancialmente iguais em população. A cada dois anos, os eleitores de cada distrito escolhem um representante para o Congresso.

Os senadores são escolhidos em eleições em todo o Estado, e realizadas em anos pares. O mandato dos senadores é de seis anos, e a cada dois anos, um terço do Senado deve ser eleito. Conseqüentemente, dois terços dos senadores sempre são pessoas com alguma experiência legislativa em nível nacional.

Teoricamente, é possível que a Câmara seja composta completamente por novatos. Na prática, porém, a maioria dos membros é reeleita diversas vezes, e a Câmara, assim como o Senado, sempre pode contar com um grupo de legisladores experientes.

Considerando-se que os membros da Câmara têm mandatos de dois anos, a vida de um Congresso é dois anos. A 20a Emenda da Constituição dos EUA prevê que o Congresso se reunirá em sessão ordinária todos os dias 3 de janeiro, a menos que o Congresso estabeleça uma data diferente. O Congresso permanece em sessão até que seus membros votem pela suspensão — normalmente no final do ano. O presidente pode convocar uma sessão extraordinária quando julgar necessário. As sessões acontecem no edifício do Capitólio, em Washington, D.C.

PODERES DA CÂMARA E DO SENADO

Cada casa do Congresso tem o poder para apresentar leis sobre qualquer assunto, exceto aumento de receita, que precisa iniciar na Câmara de Representantes. Pode parecer que os Estados maiores têm mais influência sobre o bolso do contribuinte do que os Estados menores. Na prática, porém, cada casa pode votar contra leis aprovadas pela outra casa. O Senado pode não aprovar uma lei de receita da Câmara — ou qualquer outra lei — ou acrescentar emendas que mudem sua natureza. Neste caso, uma comissão de conferência, composta de membros de ambas as casas, terá que chegar a um acordo aceitável para ambos os lados antes que a lei seja aprovada.

O Senado também tem certos poderes especialmente reservados para si, incluindo a autoridade para confirmar nomeações presidenciais de funcionários do primeiro escalão do governo federal e embaixadores, assim como autoridade para ratificar todos os tratados por dois terços dos votos. Em qualquer exemplo, um voto negativo no Senado anula a ação do Executivo.

No caso de impeachment de funcionários federais, a Câmara tem o direito exclusivo de fazer acusações de comportamento impróprio que pode levar a uma tentativa de impeachment. O Senado tem o poder exclusivo para julgar casos de impeachment e determinar se os funcionários são culpados ou não. Um veredicto de culpado leva à remoção do funcionário federal do cargo público.

Os amplos poderes do Congresso estão descritos no Artigo I da Constituição:

• Cobrar e coletar impostos;
  
• Solicitar empréstimos para o tesouro público;
  
• Criar regras e regulamentos para o comércio entre Estados e com países estrangeiros;
  
• Criar regras uniformes para a naturalização de cidadãos estrangeiros;
  
• Cunhar moeda, estabelecer seu valor e aplicar punição para os falsificadores;
  
• Estabelecer padrões para pesos e medidas;
  
• Estabelecer leis de falência para o país como um todo;
  
• Estabelecer postos de correio e postos rodoviários;
  
• Emitir patentes e direitos autorais;
  
• Estabelecer um sistema de tribunais federais;
  
• Punir a pirataria;
  
• Declarar guerra;
  
• Criar e manter exércitos;
  
• Prover os meios de sustento de uma marinha de guerra;
  
• Convocar a milícia para fazer cumprir leis federais, reprimir a ilegalidade ou repelir invasões;
  
• Criar todas as leis para a sede do governo (Washington, D.C.);
  
• Criar todas as leis necessárias para o cumprimento da Constituição.

Alguns desses poderes estão agora antiquados, mas eles permanecem em vigor. A Décima Emenda estabelece limites definidos da autoridade do Congresso, fazendo com que poderes não delegados ao governo nacional sejam reservados aos Estados ou aos cidadãos. Além disso, a Constituição especificamente proíbe certos atos do Congresso. O Congresso não pode:

• Suspender o mandado de habeas-corpus — exigência que acusados de crimes sejam trazidos perante o juiz ou tribunal antes de serem presos — a menos que tal se faça necessário em tempos de rebelião ou invasão;
  
• Aprovar leis que condenem pessoas por crimes ou atos ilícitos sem julgamento prévio;
  
• Aprovar qualquer lei que retroativamente faça de um ato específico um crime;
  
• Cobrar impostos diretos dos cidadãos, exceto com base em recenseamento já realizado;
  
• Taxar as exportações de qualquer Estado;
  
• Dar tratamento especialmente favorável comercial ou tributário a portos de qualquer Estado ou para os navios que os usam;
  
• Autorizar qualquer título de nobreza.

FUNCIONÁRIOS DO CONGRESSO

Em junho de 1997, o líder da maioria no Se­nado, Trent Lott, um republicano do Mississippi, cumprimenta o Senador democrata Bob Graham, da Flórida, depois que o Senado aprovou legislação para a redução de impostos por 80 votos a 18. Lott elogiou o Senado por seu “esforço bipartidário para prover alívio tributário a todo contribuinte em todas as etapas da vida”. Foto: AP Wide World Photo.

A Constituição dispõe que o vice-presidente deverá ser o presidente do Senado. O vice-presidente não tem voto, exceto no caso de empate. Quando o vice-presidente se ausenta, o Senado escolhe seu presidente pro tempore. A Câmara de Representantes escolhe um de seus próprios representantes para presidi-la — o presidente da Câmara (Speaker of the House). O presidente e o presidente pro tempore são sempre membros do partido político com a maior representação em cada casa.

No início de cada novo Congresso, os membros dos partidos selecionam seus líderes e outros funcionários para administrar o fluxo de propostas legislativas. Esses funcionários, junto com os presidentes e presidentes de comissões, exercem forte influência sobre a criação de leis.

O PROCESSO DE COMISSÕES

Uma das principais características do Congresso é o papel dominante que as comissões desempenham em seus procedimentos. As comissões assumiram a sua importância atual por evolução e não por designação constitucional, já que a Constituição não faz referência alguma à sua criação.

Atualmente, o Senado tem 17 comissões permanentes (ou vigentes); a Câmara de Representantes tem 19 comissões. Cada uma se especializa em áreas específicas da legislação: relações exteriores, defesa, bancos, agricultura, comércio, apropriações e outras áreas. Quase todo projeto de lei apresentado em qualquer casa é enviado a uma comissão para estudo e recomendação. A comissão pode aprovar, revisar, cancelar ou ignorar qualquer medida submetida à sua consideração. É quase impossível que um projeto de lei chegue ao plenário da Câmara ou do Senado sem antes ser aprovado por uma comissão. Na Câmara, uma petição para que um projeto de lei seja remetido de uma comissão ao plenário exige assinaturas de 218 representantes; no Senado, é exigida a maioria de todos os membros. Na prática, tai moções de liberação raramente recebem o apoio exigido.

Em cada casa, o partido majoritário controla o processo de comissões. Os presidentes das comissões são selecionados por uma convenção dos membros do partido ou por grupos especialmente indicados. Os partidos minoritários são proporcionalmente representados nas comissões, de acordo com sua representatividade em cada casa.

Projetos de lei são apresentados através de diversos métodos. Alguns são redigidos por comissões permanentes; alguns, por comissões especiais criadas para tratar de assuntos legislativos específicos e outros podem ser sugeridos pelo presidente ou outros funcionários do Executivo. Os cidadãos e organizações fora do Congresso podem sugerir projetos de lei aos congressistas e os próprios congressistas individualmente podem iniciar um projeto de lei. Depois da apresentação, os projetos de lei são enviados a comissões designadas que, na maioria dos casos, programam uma série de audiências públicas para permitir que as pessoas que apóiam ou se opõem àquela legislação manifestem suas opiniões. O processo de audiências, que pode durar várias semanas ou meses, abre o processo legislativo à participação pública.

Uma virtude do sistema de comissões é permitir aos congressistas e suas equipes acumular um grau considerável de conhecimento especializado em vários campos legislativos. Nos primeiros dias da República, quando a população era pequena e os deveres do governo federal claramente definidos, isto não era tão importante. Cada representante era um generalista e tratava com conhecimento todos os campos de interesse. A complexidade da vida nacional hoje exige conhecimentos especiais, o que significa que os representantes eleitos freqüentemente adquirem conhecimentos especializados em uma ou duas áreas de política pública.

Quando uma comissão decide em favor de um projeto de lei, ele é enviado ao plenário para debate aberto. No Senado, as regras permitem debate praticamente ilimitado. Na Câmara, por causa do grande número de membros, a Comissão de Regimento geralmente estabelece limites. Quando o debate termina, os membros decidem por aprovar, rejeitar ou adiar o projeto de lei — o que significa colocá-lo de lado e equivale a uma derrota — ou o devolvem para a comissão. Um projeto de lei aprovado em uma casa é enviado à outra para consideração. Se o projeto de lei é emendado pela segunda casa, uma comissão de conferência mista tenta reconciliar as diferenças.

Uma vez aprovado em ambas as casas, o projeto de lei é enviado ao presidente, que constitucionalmente é quem deve assinar uma lei para que ela entre em vigor. O presidente tem a opção de sancionar um projeto de lei — e transformá-lo em lei — ou vetá-lo. Um projeto de lei vetado pelo presidente deve ser aprovado novamente por dois terços de ambas as casas para se tornar lei.

O presidente também pode se recusar a assinar ou vetar uma lei. Nesse caso, a lei entra em vigor sem sua assinatura, 10 dias (não contando domingos) depois do presidente tê-la recebido. A única exceção para esta regra é quando o Congresso entra em recesso depois de enviar um projeto de lei ao presidente e antes que o período de 10 dias tenha expirado; sua recusa em tomar qualquer ação então faz com que o projeto de lei seja rejeitado — um processo conhecido como “veto de bolso”.

PODERES INVESTIGATIVOS DO CONGRESSO

Uma das mais importantes funções não-legislativas do Congresso é o poder de investigação. Esse poder normalmente é delegado às comissões — sejam elas permanentes, especiais criadas para um propósito específico, ou mistas compostas de membros de ambas as casas. As investigações são realizadas para a coleta de informações sobre a necessidade de uma legislação futura, para testar a eficácia de leis já aprovadas, para investigar as qualificações e desempenho de membros e funcionários de outros poderes, e, em raras ocasiões, criar a base para procedimentos de impeachment. Freqüentemente, as comissões convocam especialistas externos para ajudar na realização de audiências investigativas e fazer um detalhado estudo dos assuntos.

Há importantes corolários ao poder investigativo. Um é o poder de tornar públicas as investigações e seus resultados. A maioria das audiências de comissões é aberta ao público e amplamente divulgada pela mídia. As investigações do Congresso representam uma ferramenta importante disponível aos legisladores para informarem os cidadãos coletivamente e despertar o interesse público em assuntos nacionais. As comissões do Congresso também têm o poder de exigir o depoimento de testemunhas pouco dispostas, processar por desprezo ao Congresso as testemunhas que se recusem a testemunhar e, por perjúrio, aqueles que dão falso testemunho.

PRÁTICAS INFORMAIS DO CONGRESSO

Em contraste com regimes parlamentares europeus, a seleção e comportamento de legisladores dos EUA pouco tem a ver com disciplina de um partido central. Cada um dos principais partidos políticos dos EUA é uma coalizão de organizações municipais e estaduais que se reúnem como um partido nacional — Republicano ou Democrata — nas eleições presidenciais a cada quatro anos. Assim, os congressistas devem suas posições a seus eleitores municipais ou estaduais, não à liderança do partido nacional nem aos seus colegas do Congresso. Como resultado, o comportamento legislativo de representantes e senadores tende a ser individualista e idiossincrático, refletindo a grande variedade de eleitores representados e a liberdade pelo fato de ter construído um distrito eleitoral leal.

Dessa forma, o Congresso é um órgão colegiado e não hierárquico. O poder não flui de cima para baixo, como em uma corporação, mas praticamente em todas as direções. Há uma única e mínima autoridade centralizada, uma vez que o poder para punir ou recompensar é pequeno. As políticas do Congresso são feitas alternando coalizões que podem variar de assunto para assunto. Às vezes, onde há pressões contraditórias — da Casa Branca e de importantes grupos econômicos ou étnicos — os legisladores usarão as regras de procedimento para protelar uma decisão de forma a evitar a alienação de um setor influente. Um assunto pode ser adiado baseado no fato de a comissão responsável não ter realizado audiências públicas suficientes. Ou o Congresso pode solicitar a uma agência que prepare um relatório detalhado antes de um assunto ser considerado. Ou uma medida pode ser posta de lado por qualquer uma das casas, o que efetivamente significa uma derrota sem análise de seu mérito.

Há normas informais ou não-escritas de comportamento que freqüentemente determinam as tarefas e a influência de um congressista em particular. Os “insiders”, os representantes e senadores que se concentram em seus deveres legislativos, podem ser mais poderosos dentro dos corredores do Congresso do que os “outsiders”, que ganham reconhecimento falando sobre questões nacionais. Espera-se que os congressistas mostrem cortesia para com seus colegas e evitem ataques pessoais, não importando o quanto as políticas dos oponentes sejam desagradáveis. Espera-se também que os congressistas se especializem em poucas áreas de política em lugar de reivindicar conhecimento especializado em uma ampla gama de questões legislativas. Aqueles que atendem a essas regras informais têm mais chances de serem indicados para comissões de prestígio ou pelo menos para comissões que afetem os interesses de uma parcela significativa de seus eleitores.